Çevre Yönetiminde Sorumlulukların Dağılımı ve Ekonomik Araçların Önemi

İnsan ihtiyaçlarının (ve lükslerinin) arttığı her an, doğal kaynakların kullanımının da artması kaçınılmazdır. Bu gereklilik sürekli bir üretim – tüketim çevriminin içerisinde olmayı da beraberinde getirmektedir. Hammaddenin işlenmiş bir ürüne dönüştürülmesi süreçlerinin yalnızca ekonomik faydaya dayalı bir sistematiği temel alamayacağı, gerçekleştirilen tüm faaliyetlerin nihai olarak çevreye olan olumsuz etkisinin de hesaba katılması gerektiği sürdürülebilirlik (sustainability) kavramıyla 1970’li yıllarda[11] ifade edilmiştir. Çevreye olan bu olumsuz etkiyi tamamen yok etmenin mümkün olmadığı, fakat bu etkiyi azaltmanın birtakım yöntemlerinin olduğu bilinmektedir. Hammadde kullanımının azaltılması, kullanılan bir ürünün tekrar kullanılması, kullanım ömrü bitmişse başka amaçla kullanmak üzere geri dönüştürülmesi, o da mümkün değilse birtakım termal ya da kimyasal işlemler sonucunda üründen enerji elde edilmesi bugün bilinen en verimli hiyerarşiyi olarak karşımıza çıkmaktadır. Tüm bunların sonucunda (varsa) arta kalan kısmının nihai bertarafının sağlanması gerekmektedir. Kaynakların yönetimi ile atıkların yönetimi işlemlerinin iç içe girdiği, doğrusal ekonominin yerini döngüsel ekonomiye bıraktığı bir atmosferde, tüm bunların etkileşiminden etkilenecek bir çevre yönetimi disiplini ile karşı karşıya kalınmaktadır. Çevre yönetimi disiplininin en önemli bileşenlerinden birisinin de atık yönetimi olduğu gerek ekonomik göstergelerle gerekse çevresel değerlendirmelerle ortaya konulmuştur. Etkin bir atık yönetimi, etkileşim içerisinde olduğu doğal kaynakların yönetimine etki edeceği gibi, birlikte nihai olarak çevre yönetiminin performansını da belirleyeceklerdir. Bu çalışmada, çevre yönetiminin ekonomiyle etkileşim içerisinde olduğu araçlar değerlendirilmiş olup, çevre yönetiminin idaresine ilişkin ekonomik gerçekler analiz edilmiştir.

Çevre yönetiminin en önemli bileşenlerinden birisi olan atık yönetimi için karışık katı atığın kompozisyonu bilinmeli, sürekli yapılan çalışmalar ile birtakım öngörüler hazırlanmalıdır. Özellikle kentsel yaşam oranının kırsal yaşama göre artması ile karışık katı atık içerisindeki organik atıkların gün geçtikçe azaldığı, buna karşılık raf ömrünü maksimumda tutmaya yarayan ambalajlı ürünlerin kullanılmasıyla ambalaj atıklarının ise arttığı gözlenmektedir. Atık kompozisyonundaki bu değişiklik, atık yönetiminde de radikal değişiklikleri gerekli kılmıştır. Etkin bir atık yönetimi ile elde edilecek ekonomik değer bir yanda, baş edilemeyen bir atık yönetimi probleminin neden olacağı yüklü maliyetler bir yanda görülmüştür. Etkin bir atık yönetimi için her ne kadar operasyonel düzenlemeler etkili olsa da bu düzenlemeleri planlayan ve optimize eden ekonomik araçların da mutlaka olması gerekliliği bir gerçektir. Örneğin ambalaj atıklarının karışık katı atıklar içerisine karışmasını istemeyen bir idare, ambalaj atıklarının katı atık depolama alanlarında işgal ettiği yeri, bunu engellemek istiyorsa karışık atık içerisinden ambalaj atığını ayıracak iş gücünü ya da otomasyonu düşünmek zorundadır. Bu ambalaj atıklarının karışık atık içerisine en başından itibaren karışmasını istemiyorsa, son tüketicinin bu konudaki farkındalık seviyesini eğitim, teşvik vb. etkinliklerle artırarak kaynağında ayrı biriktirmeyi sağlamak zorundadır. Tüm bu adımların ekonomik bir karşılığı, bir maliyeti olacağından idare bunları karşılamak üzere ekonomik araçları da düşünmek durumunda kalacaktır.

Türkiye’de mevzuat içerisinde yer alıyor olsa da, gerek son tüketicilerin davranışsal alışkanlıklarını değiştirmesi gerekse çevre yönetiminin finansmanı açısından bir katkı sunması beklenen ekonomik araçların kullanımı beklenen etkiyi göstermemiştir. Atık yönetimi hiyerarşisine uygun olarak davranan bir vatandaş ile, bu hiyerarşinin tam zıttı hareket eden bir vatandaşın ekonomik olarak bir farkının olmaması, her ikisinin de belirlenmiş sabit ve cüzi ödemeyi yapması etkin çevre yönetimine toplumsal katılımı engelleyen en önemli faktördür. Halihazırda uygulanan çevre ve temizlik vergisinin etkisi değerlendirilecek olursa, çevre yönetimi hizmetlerinin çok cüzi bir kısmını karşılayan[12] ve herhangi bir davranışsal değişiklik tesiri bulunmayan bir vergi kalemi olarak ancak ifade edebilecektir. Sonuç itibariyle çevre ve temizlik vergisi miktarının belirlenmesinde, kim ne kadar atık oluşturuyorsa (atıksu ve katı atık), oluşturduğu atık nispetinde vergi ödemesi mekanizmasının kurgulanması gerekmektedir. Bu amaca hizmet etmek üzere 2010 yılında çıkarılan Atıksu Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin uygulanmasının önündeki en büyük engelin, atık yönetim hizmetlerinin politik bir rekabete dönüşmüş olmasından kaynaklı verimli olmayan yöntemlerle yürütülüyor olmasıdır. Örneğin çöp toplama sıklığı; etkin bir atık yönetim sistemine sahip olan ve ekonomik araçlardan yoğun bir şekilde istifade eden Almanya’nın Bonn şehrinde 14 günde bir çöp toplanıyorken, İstanbul’un en seyrek çöp toplayan ilçesinde her gün çöp toplanmaktadır. Çöp toplanan yerin yoğunluğuna bağlı olarak, aynı noktadan günde 5 defaya kadar çöp toplandığı da bilinmektedir[13]. Söz konusu yönetmeliğin uygulanmasının diğer önemli bir nedeni ise, organizasyon güçlükleri ile karşı karşıya kalınmasıdır. Her bir hane ile tekrar sözleşme imzalamak, aynı amaca hizmet eden çevre ve temizlik vergisi gibi bir verginin halihazırda bulunuyor olması uygulamayı güçleştiren organizasyon problemleri olarak karşımıza çıkmaktadır.

Çevre yönetimi için kabul görmüş en önemli ekonomik araçlardan birisinin de Genişletilmiş Üretici Sorumluluğu (EPR) olduğu bilinmektedir. EPR uygulaması olan diğer AB ülkelerindeki gibi Türkiye’de de EPR mekanizmasının, ekonomik değeri olan ambalaj atıkları, elektronik atıklar (AEEE)[14], ömrünü tamamlamış araçlar ve atık akü – piller üzerinde uygulanması öngörülmüştür. Bu uygulamanın mevcut atığın yönetiminden kaynaklanan masrafların karşılanmasından ziyade, atık oluşumunu minimize edecek bir üretim politikasının benimsenmesine fayda sağlayacağı düşünülmektedir. Türkiye’de EPR mekanizmasının uygulama alanını, belediye atıklarıyla da ilişkili olması nedeniyle ambalaj atıkları, AEEE’ler ve atık piller üzerinden değerlendirilecek olursa, her birisine ilişkin üreticilerin ve piyasaya sürenlerin temsilcisi konumundaki yetkilendirilmiş kuruluşların (YK) kurulduğu görülecektir. Söz konusu YK’ların atık yönetiminden sorumlu olan belediyelere nakdi herhangi bir desteğinin olmadığı, eğitim ve ekipman şeklinde ayni bir desteğin ise sınırlı olarak verildiği bilinmektedir. Serbest piyasada faaliyet gösteren tüm üretici ve piyasaya sürenlerin dahil olmadığı bir YK mekanizmasından, tüm belediyelere layıkıyla finansal destek sunmasını beklemek gerçekçi olmayacaktır. Bu bağlamda, YK’lara üye olmanın zorunlu haline getirilmesi ve üye olmayan işletmelerin yaptırımlarla muhatap olmasının sağlanması gerekmektedir. Bununla birlikte, YK’ların da piyasaya sürenleri bünyelerine dahil etmek üzere daha yoğun çaba sarf etmeleri gerekmektedir. Bunun için denetim mekanizmasının da esnek ve yeterli bir seviyede olmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Elde edilen nesnel veriler göstermektedir ki, Türkiye’de çevre koruma ve yönetimi hizmetleri alanında yapılan harcamaların neredeyse tamamı belediyeler tarafından yapılmaktadır. Taraflar arasında harcama dengesini daha sürdürülebilir seviyelere çekmek için, EPR mekanizması daha etkin bir hale getirilmeli ve harcamaların önemli bir kısmı üreticiler ve piyasaya sürenlerin omzuna yüklenmelidir. Bunun için sorumluluğu üstlenebilecek güçlü bir YK modelinin geliştirilmesi de önem arz etmektedir. Hesaplarının şeffaf, paylaşılabilir ve erişilebilir olması, hem piyasaya sürenler, hem belediyeler ve hem de atık yönetimi endüstrisi ile irtibatı olan YK’ları ihtiyaç duyulan güvenilir bir yapıya kavuşturabilecektir.  

İlgili mevzuat ve düzenlemeler gereği Türkiye’de atığın operasyonel yönetiminden sorumlu olan taraf belediyelerdir. Belediyelerin operasyonel sorumluluklarını yerine getirirken uyması gereken kuralları ve esasları belirleyen merkezi idare ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığıdır. Yerelleşme seviyesi %0,9 puan ile AB-28 ülkeleri içerisinde 14. sırada olan Türkiye’nin çevre koruma ve yönetimi alanında mali yükün tamamını taşıyor olması, çevre yönetimindeki yerelleşme seviyesinin çok önemli bir boyutta olduğunu göstermektedir. Belediyelerin çevre politikalarının geliştirilmesinde daha aktif bir rol alıyor olmasının, kavramsal metinlerin oluşumunda pratik tecrübelerin olumlu etkisini gösterecektir. Son yıllarda özellikle belediye birlikleri üzerinden belediyelerin politika geliştirilmesine dahil aktif dahil olabilmesi etkili bir yöntem olarak görülmektedir. Bunun yanında gerek tecrübi gerekse mali ve teknik birikimi olan belediyelerin, Çevre Kanunu’na göre özellikle yönetiminden sorumlu oldukları konularda yaptırım uygulayabilme yetkisini elde etmesinin de önemli olduğu düşünülmektedir. Özellikle bu hususun İstanbul, Bursa, Kocaeli gibi büyükşehirlerde dikkate alınması, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın taşra temsilciliklerinin yükünü hafifletmesi beklenmektedir. Çevre Kanunu’nda öngörülen cezaların da, uygulanacak işletmenin iş yapma hacmi referans alınarak tahsil edilebilir seviyelerde uygulanması önem arz etmektedir (Marmara Belediyeler Birliği, 2015).

Türkiye’de çevre yönetiminin en önemli alt başlığı olan atık yönetiminde gerek operasyonel, gerekse mali olarak en büyük belediyelerin omuzlarındadır. Buna rağmen politika geliştirme, denetleme, yaptırım uygulama yetkileri çok sınırlı olup yok denecek kadar azdır. Kirleten Öder, Attığın Kadar Öde ve Genişletilmiş Üretici Sorumluluğu gibi atık yönetimindeki en önemli ekonomik araçların uygulamasının da verimli bir seviyede olmaması, finansal olarak yerel yönetimleri zor durumda bırakmaktadır. Öncelikli olarak genişletilmiş üretici sorumluluğunun temellerinin sağlamlaştırılması, bu hususta ciddi bir denetim mekanizmasının inşa edilmesi; yerel yönetimin omzundaki mali yükü hafifletmesi beklenmektedir. Bunun yanında çevre ve temizlik vergisinin de attığın kadar öde mekanizması ile yeniden düzenlenmesi elzemdir. Bu sayede mali yük; piyasaya sürenler ve vatandaş arasında (dolaylı olarak yerel yönetimler) daha adil bir şekilde dağıtılabilecektir.

Belediyelerin atık toplama sıklığı konusunda mutlak suretle bir optimizasyona ihtiyaç duyduğu da çok net olarak görülmektedir. Bunun yanında atık yönetim maliyetlerinin belirlenmesi, bölgesel olarak farklılıkların ortaya konması da önem arz etmektedir.